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Em 27 de novembro de 1985, o Congresso Nacional promulgou a Emenda Constitucional 26, que convocou a Assembleia Nacional Constituinte encarregada de escrever a Carta que substituiria a ordem política, econômica e social imposta pela ditadura militar (1964-1985). Quatro décadas depois, a memória coletiva costuma retratar aquele momento como um episódio pacífico. Para o cientista político Antônio Sérgio Rocha, professor da Universidade Federal de São Paulo (Unifesp) e pesquisador do Centro de Estudos de Cultura Contemporânea (Cedec), não foi isso o que aconteceu nos bastidores: progressistas e forças ligadas ao regime recém-extinto travaram uma disputa acirrada pelo controle do processo, e os conservadores começaram ganhando.
Rocha coordena desde 2008 a pesquisa Memória da Constituinte, que já entrevistou mais de 150 protagonistas do período, entre eles Nelson Jobim, Bernardo Cabral e Jarbas Passarinho. O trabalho reúne diferentes universidades e é financiado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) e pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (Fapesp). Em entrevista à Agência Senado, ele resumiu assim o resultado da disputa:
No início, tudo indicava que os conservadores venceriam, pois conseguiram definir as regras básicas da Constituinte. Mas o jogo virou graças à ação da ala progressista do PMDB e à pressão dos movimentos sociais nos corredores do Congresso.
A avaliação é do cientista político Antônio Sérgio Rocha.
Da promessa de campanha à Constituição: as etapas que quase ninguém separa
A convocação não foi um ato único, e cada etapa mudou o que estava valendo. Esta é a sequência dos fatos:
- Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 43/1985 — enviada ao Congresso pelo presidente José Sarney cinco meses antes da promulgação, cumprindo uma das promessas de campanha de Tancredo Neves, eleito presidente e morto sem tomar posse.
- 27 de novembro de 1985 — o Congresso promulga a Emenda Constitucional 26, que cria a Constituinte, a ser formada por senadores e deputados.
- 1986 — eleição dos senadores e deputados constituintes.
- 1º de fevereiro de 1987 — começam os trabalhos da Constituinte, 14 meses depois da convocação.
- 1988 — depois de 20 meses de trabalhos, nasce a chamada Constituição Cidadã.
Nesses 14 meses entre a convocação e a instalação, além da eleição dos constituintes, foi eliminada boa parte do que se chamou de entulho autoritário: as leis da ditadura que poderiam comprometer o processo constitucional.
Originária ou derivada, exclusiva ou congressual: o que essas palavras decidiam
A disputa dos bastidores girou em torno de três características do formato da Constituinte. Elas parecem detalhe técnico, mas definiam o quanto os constituintes poderiam mudar o país. Rocha explica cada uma delas:
- Derivada, e não originária. Uma Constituinte derivada continua presa à ordem constitucional em vigor — no caso, a que vinha das duas Cartas militares, de 1967 e de 1969. Como a convocação foi feita por PEC, essa característica ficou praticamente decidida de saída.
- Congressual, e não exclusiva. Congressual significa que a nova Constituição seria escrita pelos próprios senadores e deputados, eleitos pelo sistema partidário então vigente. Uma assembleia exclusiva seria separada do Senado e da Câmara, dedicada apenas ao debate e à redação do texto — e, segundo o pesquisador, atrairia gente de fora do meio político, como líderes populares, personalidades da cultura e das artes, sindicalistas e membros eclesiásticos, num modelo semelhante ao adotado pela Itália em 1947.
- Com anteprojeto. Pouco antes da convocação, Sarney havia criado uma comissão de especialistas para elaborar um texto preliminar. Partir de um documento pronto deixaria os constituintes trabalhando dentro das balizas fixadas por esse grupo.
Essas três características engessavam o trabalho dos constituintes. Sendo derivada, e não originária, eles não poderiam inovar em diversos temas nem contrariar a ossatura constitucional instituída pelas duas Cartas da ditadura.
A explicação é de Antônio Sérgio Rocha. Segundo ele, para os conservadores a nova Constituição deveria limitar-se a organizar o Estado e a estabelecer os direitos civis e políticos — algo próximo da Carta de 1946, liberal por restringir a intervenção do Estado na economia e conservadora por dar mais salvaguardas ao Estado do que direitos de cidadania à população.
Quem redigiu os termos da convocação
Os termos da PEC assinada por Sarney foram redigidos por Célio Borja, ex-integrante da UDN que havia sido presidente da Câmara dos Deputados na ditadura, e arrematados por Marco Maciel, o último governador de Pernambuco indicado pelo regime militar, antes da volta das eleições diretas para governador em 1982. O próprio Sarney havia presidido a Arena e o PDS, partidos de sustentação da ditadura, antes de se transferir para o PMDB e compor a chapa presidencial com Tancredo.
Vê-se, portanto, que o desenho da Constituinte foi todo arquitetado dentro do regime. E a morte de Tancredo não abalou a tranquilidade dos militares, já que Sarney era uma figura íntima do establishment do regime autoritário.
A afirmação é do pesquisador da Unifesp.
A mala com 70 mil cartas e a troca de relator
Na comissão mista instalada pelo Congresso para analisar e votar a PEC de convocação, o relator era o deputado Flávio Bierrenbach (PMDB-SP). Depois de ouvir diversos segmentos da sociedade em dez audiências públicas, ele redigiu um substitutivo que previa uma Constituinte originária, exclusiva e sem anteprojeto. Na última audiência, levou uma mala com 70 mil cartas e telegramas vindos de todo o país e os despejou diante dos constituintes.
Bierrenbach acabou destituído pelo deputado Ulysses Guimarães, presidente do PMDB e, depois, da própria Assembleia Nacional Constituinte. A relatoria passou ao deputado Valmor Giavarina (PMDB-PR), que já tinha parecer pronto estabelecendo uma Constituinte congressual. Para Rocha, o gesto se explica pela Aliança Democrática, a coalizão entre o PMDB e o PFL — partido de perfil conservador formado por dissidentes do PDS — que sustentava a chapa Tancredo-Sarney.
Cerca de 40% dos eleitos em 1986 vinham da Arena
A eleição dos constituintes aprofundou o desânimo do campo progressista: cerca de 40% dos eleitos haviam pertencido à Arena, o partido de sustentação da ditadura. O que se via no horizonte, diz o pesquisador, era uma Constituição liberal-conservadora, com mudanças apenas cosméticas.
Antes disso, a bandeira já tinha nascido de uma derrota. Depois do fracasso das Diretas Já, em 1984, políticos e juristas de esquerda e movimentos sociais chegaram a uma conclusão que Rocha reproduz assim:
Perdida a batalha das diretas, agora não podemos, em hipótese alguma, perder a guerra da Constituinte
A frase é citada pelo pesquisador como a síntese do que pensavam esses grupos após 1984.
Os dois fatores com que os conservadores não contavam
O primeiro foi a escolha do deputado Mário Covas (SP) para líder do PMDB na Constituinte. Da ala progressista do partido, ele venceu o candidato apoiado por Ulysses, o deputado Luiz Henrique (SC), e passou a selecionar constituintes de perfil parecido com o seu como relatores das principais comissões e subcomissões temáticas. Covas também teve participação direta no fim da Aliança Democrática, afastando o PFL como parceiro do PMDB.
O segundo foi a pressão popular. Nos 20 meses de trabalhos, milhões de pessoas circularam pelos corredores do Congresso Nacional. Ecologistas, médicos sanitaristas e militantes do movimento negro estavam entre os grupos que, ainda na década de 1970, tinham começado a se articular apostando que uma Constituição democrática viria mais cedo ou mais tarde. Quando o Centrão — grupo batizado de Centro Democrático pelo deputado Ricardo Fiuza (PFL-PE), reunindo parlamentares do PMDB mais à direita e do PFL — ensaiou uma reviravolta, as pessoas nas galerias jogaram moedas no Plenário.
O que houve, portanto, foi um paradoxo. A Constituinte foi toda preparada para atender aos desejos das forças conservadoras e oriundas do regime militar, mas, assim que ela começou a funcionar, tudo foi se encaminhando a favor dos progressistas, que acabaram moldando a maioria dos termos da Constituição de 1988.
A leitura é de Antônio Sérgio Rocha.
O anteprojeto que dormiu numa gaveta e reapareceu no texto final
A comissão de especialistas criada por Sarney ficou conhecida como Comissão Arinos, por ser presidida pelo jurista e senador Afonso Arinos (PFL-MG). Segundo a pesquisa coordenada por Rocha, que analisou as atas das reuniões e audiências, os integrantes conservadores participaram pouco dos trabalhos, enquanto os progressistas foram assíduos — e o resultado foi um anteprojeto voltado para os direitos sociais, mais à esquerda do que o governo planejava. Um dos integrantes, o jurista Ney Prado, publicou em seguida o livro Os Notáveis Erros dos Notáveis, atacando o relatório final.
O texto acabou apanhando dos dois lados e nunca foi enviado à Constituinte: ficou guardado numa gaveta do Ministério da Justiça. Não foi trabalho perdido, porém. Ao analisar as atas da Constituinte e entrevistar quem participou do processo, a pesquisa constatou que comissões e subcomissões sem uma ideia clara de como tratar determinado assunto recorriam ao anteprojeto como ponto de partida. Muitos dos direitos civis que estão na Constituição de 1988 são praticamente idênticos aos que ali já apareciam.
A lição que o pesquisador diz que o país perdeu
Para Rocha, o ponto mais relevante da história não é quem venceu, e sim o que os dois lados fizeram depois do resultado.
Isso significa que os conservadores, apesar de terem perdido aquela batalha campal, não rechaçaram o resultado nem tentaram virar o jogo. Os diferentes grupos entenderam que, se perderam agora, na próxima rodada poderão ganhar, o que foi decisivo para o sucesso da Constituinte e da Constituição.
A conclusão é do pesquisador, que lembra episódios anteriores dessa mesma cultura política: em 1977, o grande empresariado assinou um manifesto público pedindo a restauração da democracia, o Manifesto dos Oito; em 1979, o filósofo Carlos Nelson Coutinho publicou o ensaio A democracia como valor universal, decisivo, na avaliação dele, para que parte relevante das esquerdas fizesse as pazes com a democracia representativa. Sobre o presente, a análise que ele apresenta é abertamente crítica e vale por conta própria:
Essa é uma característica que a política brasileira perdeu nos últimos 30 anos. A direita tem insuflado o extremismo e a polarização, apostando contra a Constituição, contra as instituições, contra a negociação política, contra as regras do jogo, contra a democracia. O Brasil de hoje carece dessa cultura democrática que estava muito viva e pulsante 40 anos atrás.
A opinião é do cientista político Antônio Sérgio Rocha, e foi manifestada em entrevista à Agência Senado.
Para quem quiser conferir os documentos, a Agência Senado disponibilizou a emenda constitucional de 1985 que convocou a Assembleia Nacional Constituinte, as entrevistas concedidas por protagonistas da redemocratização ao projeto de memória, a história das 72 mil cartas enviadas por cidadãos à Constituinte e um livro on-line sobre os trabalhos do período.
