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A Comissão Mista de Orçamento aprovou, na sexta-feira, 6 de dezembro de 2024, o relatório preliminar do Orçamento de 2025 — a peça identificada como PLN 26/24. O texto aprovado reserva R$ 63,5 bilhões para emendas parlamentares, remanejamentos de despesas e transferências para estados e municípios. Aprovar o relatório preliminar não é aprovar o Orçamento: segundo o próprio material divulgado pela comissão, esse documento apenas fixa os limites dentro dos quais os relatores setoriais e o relator-geral poderão acolher emendas. Nada estava votado em definitivo, nada virara lei e nenhum recurso fora liberado naquela data. E há mais um alerta ao leitor que chega a este registro agora: o exercício de 2025 já se encerrou por completo, e o que segue abaixo é o retrato de uma etapa de dezembro de 2024, não a situação atual das contas federais.
O relatório preliminar do Orçamento de 2025 decide limites, não destinos
A comissão que aprovou o texto é formada por deputados e senadores e existe para analisar as propostas orçamentárias que o governo envia. O relatório preliminar é o instrumento com que ela organiza a fase seguinte — a das emendas — antes que qualquer valor seja carimbado para uma finalidade.
Pelo que o material descreve, o documento aprovado resolveu quatro coisas objetivas:
- Quanto fica reservado. R$ 63,5 bilhões para três finalidades ao mesmo tempo: emendas parlamentares, remanejamentos de despesas e transferências para estados e municípios. O texto divulgado não reparte esse montante entre as três.
- O que fazer com a reestimativa de receitas. A comissão recalculou a receita para 2025 e chegou a R$ 22,5 bilhões a mais. O relator definiu que esse valor ficaria reservado — e, se confirmado, uma parte iria para a repartição de impostos federais com estados e municípios.
- Quanto cortar linearmente. Um cancelamento de R$ 2 bilhões em despesas não obrigatórias, para atender demandas que surgissem ao longo da tramitação.
- O teto de cada relator setorial. Cancelamentos de até R$ 400 milhões para atender despesas, com limite diferenciado para cada um deles.
Quem definiu esses parâmetros foi o relator do Orçamento, o senador Angelo Coronel (PSD-BA). Ele afirmou que as reservas deveriam ser aplicadas em propostas coletivas e defendeu o desenho como forma de dar mais peso às iniciativas apresentadas em conjunto pelos parlamentares — juízo dele, que o material publica sem nenhum indicador ao lado e sem ouvir quem discordasse. Não há registro de voto contrário, de destaque rejeitado nem de manifestação de parlamentar de outro partido sobre o relatório.
Cada valor do relatório, e o que ele está medindo
Esta é uma peça orçamentária, e nela bilhão e milhão convivem em frases vizinhas. Vale ler cada valor com o substantivo que vem junto — porque eles medem coisas diferentes e não formam um total:
- R$ 63,5 bilhões — a reserva aprovada, com três destinos possíveis.
- R$ 141,4 bilhões — o valor somado das 7.201 emendas apresentadas pelos parlamentares na fase própria.
- R$ 50,5 bilhões — o total para emendas fixado na legislação para 2025. O que os parlamentares pediram está acima desse limite legal.
- R$ 22,5 bilhões — a reestimativa de receitas feita pela própria comissão.
- R$ 39 bilhões — o que já vinha reservado no projeto do Orçamento para emendas impositivas, que são as individuais e as de bancadas estaduais.
- R$ 2 bilhões — o cancelamento linear sugerido pelo relator. Desse saldo, 55% seriam destinados pelos 16 relatores setoriais, 25% pelas bancadas estaduais e 20% pelo relator-geral.
- R$ 300 milhões — a fatia desse mesmo saldo destinada às comissões permanentes da Câmara e do Senado.
- R$ 11,5 bilhões — a expectativa de alocação para emendas de comissões em 2025.
- R$ 400 milhões — o limite de cancelamento à disposição dos relatores setoriais.
- R$ 46,7 bilhões — receitas condicionadas, assim chamadas porque parte delas ainda dependia de aprovação no Congresso.
- R$ 121,5 bilhões — receitas extraordinárias, que dependiam da adesão de contribuintes e de ações administrativas.
Somar esses valores produziria um número que o relatório não apresenta. O texto divulgado não diz, por exemplo, se as parcelas citadas estão dentro dos R$ 63,5 bilhões ou fora deles, nem como a reserva se relaciona com o teto legal de R$ 50,5 bilhões. Onde a fonte não faz a conta, ela fica por fazer.
A lacuna que o próprio relatório assume
Há um ponto em que o documento reconhece que a peça não fecha. Das comissões permanentes, o saldo do cancelamento linear reserva R$ 300 milhões. Mas a expectativa declarada é de que as emendas de comissões alcancem R$ 11,5 bilhões em 2025. O material afirma, sem rodeio, que o relator ainda teria de indicar de onde sairiam os recursos para isso.
Ou seja: no momento em que a comissão aprovou o texto, uma parte relevante do dinheiro esperado por esse tipo de emenda não tinha origem definida. O relatório preliminar registra a pendência; não a resolve.
Corte de gastos: um impacto anunciado e ainda não calculado
No mesmo relatório, o relator registrou que o pacote de corte de gastos então em discussão ainda poderia mexer bastante nas contas de 2025, derrubando despesa obrigatória em quatro frentes: previdência, assistência social, saúde e educação. E abriu a hipótese de o governo enviar um acréscimo ao projeto, para que esses efeitos entrassem na peça que viraria lei.
Duas coisas se seguem daí, e as duas são de fase. Primeira: o efeito dessas medidas sobre as áreas citadas não estava dimensionado no documento aprovado — não há valor, percentual nem programa nomeado. Segunda: o adendo era uma possibilidade mencionada, não um texto entregue. O material não informa prazo para esse envio, nem o que aconteceria caso ele não viesse.
Estados e municípios aparecem duas vezes — e sem nome
A palavra município entra no texto em duas passagens: nas transferências que compõem a reserva de R$ 63,5 bilhões e na repartição de impostos federais que poderia absorver parte dos R$ 22,5 bilhões reestimados. São menções de mecanismo, e param aí.
Nenhum estado e nenhum município são nomeados no relatório. Não há tabela de repasses por unidade da federação, não há critério de rateio explicado, não há prazo de transferência. Quem quisesse saber quanto chegaria a uma prefeitura específica não encontrava a resposta ali — e continuaria sem ela até que as etapas posteriores definissem valores.
Nem tabela, nem placar, nem calendário completo: o que o texto não abre
Vale listar o que faltava no material, porque a ausência também informa:
- O resultado da votação na comissão. O texto diz que o relatório foi aprovado, sem votos a favor, contra ou abstenções.
- O limite individual de cada um dos 16 relatores setoriais, que o próprio documento diz ser diferenciado, sem dizer qual é o de quem.
- As datas exatas da votação dos relatórios setoriais, anunciada apenas como entre terça e quarta-feira.
- Quando o Orçamento de 2025 seria votado em definitivo e por quem, além da menção genérica à aprovação no Congresso.
- Quais áreas ou programas perderiam recursos com o cancelamento linear de R$ 2 bilhões em despesas não obrigatórias.
- Quais das receitas condicionadas de R$ 46,7 bilhões dependiam de qual decisão, item por item.
O que veio depois — e por que este registro não conta esse desfecho
Este texto documenta uma etapa de 6 de dezembro de 2024 e não apura o que se passou em seguida com a peça de 2025: não há aqui informação sobre a votação dos relatórios setoriais, sobre o parecer final, sobre a aprovação no Congresso nem sobre o que a lei orçamentária daquele ano terminou fixando. Silêncio sobre o desfecho não equivale a dizer que nada aconteceu — apenas que o material desta matéria não alcança esse ponto.
O que o arquivo do portal permite mostrar é como o mesmo rito se desenrolou no ciclo seguinte, o do Orçamento de 2026, um ano depois e com outros números. São etapas de outra peça orçamentária, e servem para o leitor ver a sequência inteira que a matéria de 2024 só começa:
- Na fase dos relatórios setoriais, um relator de um setor específico acolheu centenas de emendas parlamentares na proposta de 2026 — a etapa que, em dezembro de 2024, ainda estava marcada para acontecer.
- Meses depois, já em outro exercício, o Congresso concluiu a votação da peça orçamentária de 2026 e a enviou à sanção, encerrando a tramitação legislativa daquele ano.
- Por fim, aquele ciclo se fechou quando a lei orçamentária de 2026 foi sancionada com veto parcial a emendas parlamentares, etapa que o relatório preliminar de 2024 sequer chega a mencionar.
A comparação entre os dois ciclos deixa clara a distância entre o que foi aprovado em dezembro de 2024 e o que efetivamente vira dinheiro: entre o relatório preliminar e o pagamento de uma emenda há votação de relatórios setoriais, parecer final, deliberação do Congresso e a etapa que transforma o projeto em lei. Orçamento autoriza despesa; não obriga a gastar. Valor previsto em relatório preliminar, portanto, não é obra contratada, repasse feito nem investimento realizado.
